浅析村级建制调整改革过程中的涉诉问题与风险

　　芦山县人民法院 刘丽娟

　　为进一步解放和发展农村生产力，顺应农村产业规模化、城乡融合发展趋势，贯彻落实党的十八大、十九届三中、四中全会会议精神，进一步夯实农村基层组织建设，激发农村改革活力，着力优化资源配置，不断提升公共服务能力，切实改善农村生产生活条件，四川省于2019年10月在全省启动乡镇行政区划调整改革，全面开展推进村级建制调整改革工作。笔者所在的雅安市芦山县村级建制调整改革工作自2020年3月25日正式行文成立芦山县村级建制调整改革领导小组各专项小组，改革工作正式启动 。如何确保村级建制调整改革顺利推进，前瞻性地思考、针对性地化解改革过程中已经出现或有可能出现的风险和问题，加以有效应对是十分必要的。针对在改革过程中可能出现的社会问题和涉诉风险，笔者就此浅谈一些思考和分析，以期为改革的实施提供参考和建议。

　　一、芦山县乡镇行政区划调整改革概况

　　芦山县位于雅安市东北部，地形呈南北狭长状，幅员面积1191.14平方公里，户籍人口11.83万人，常住人口9.97万人。辖6镇1乡1街道，共设9个社区居民委员会，38个村民委员会，283个村（居）民小组。38个村的平均幅员面积28.87平方公里，村平均户数961户，村平均户籍人口2381人。拟定改革具体任务：撤并11个建制村，建制村由38个调整为27个，调减比例28.95%，调整后平均户籍人口达到3139人，是目前国平2倍、省平1.5倍。现有村干部离任18人，留任10人，调整岗位38人，支持创业3人，村级建制改革后，全县共减少村干部职数70个。改革后对7个中央、省扶持村和14个村集体经济发展项目进行调整优化，采取兴办纺织纸管厂、建立村资车间、发展生猪养殖、种植中药材、入股新型农旅经营企业等方式，深度融入全县纺织业、中药材、文化旅游“三大支柱产业”发展。现县级已成立改革领导小组及各专项小组、改革蹲点指导组，印发《芦山县村级建制调整改革谈心谈话工作方案》等5个工作方案开展改革工作。

　　二、村级建制改革过程中存在的涉诉问题与风险

　　目前，芦山县农村社会结构、经济结构、人口结构都在发生广泛而具体的变化，建制村分散、人口少、经济薄弱，外出务工人员增多，农村村民空户情况较为突出，与乡镇振兴发展要求不适应。在推进改革过程中，前瞻性地对问题与风险进行防范、把控、解决，是确保改革顺利实施的基础性工作。经前期摸排、调查、研究、分析，芦山县在改革中可能出现和存在以下涉诉问题和风险。

　　1.村集体“三资”问题。对需合并的原村级资产、资金、资源的清理问题。村委会办公场所属于村级集体财产，合并后原村委会办公场所应防止闲置荒废，如何加强管理和合理使用；合并前原村级茶园、林地、水厂等合并后的经营管理、资金投入、收益使用分配等极易引发争议，形成隐患；原村级接受的财政、民政、建设、水利、农业等拨付的各项专项经费、扶持资金的使用情况和结余情况应及时明晰和掌握，不排除存在资金使用混乱，挪用资金、资金流失等法律风险。

　　2.合并前村级债权债务的处置。合并前原村级债权债务是否清楚；合同签订、经办手续等证据是否齐全、完备；原经办人是否继续担任村干部，原村委会印章管理是否规范等情况都应事前考虑，排除合并后债权债务不清或虚设债务等法律风险。还有，原村级债权的保护和实现是否及时，是否涉及诉讼时效的问题等。

　　3.合并前未完成的建设等遗留问题。由 “4.20”芦山强烈地震、2019年特大洪灾、新农村建设等相继启动了很多村级基础设施建设、农房受损维修等项目的进展情况；由村级承担的项目建设、验收、结算等情况；负责具体工作的村干部是否留任，人员去向安置等问题改革中都要心中有数，全面掌握，不留隐患。

　　4.村级新的产业发展问题。涉及新的村级产业在适应性论证、资金投入、股份性质及分担方式、利益使用分配等方面是否周全考虑到兼顾发展、效益、公平，这方面也极易出现法律问题隐患。

　　5.改革中可能出现的信访上访问题。因改革发展要求，会涉及驻村干部的去留、村干部岗位数量、岗位类别、岗位薪资、债权债务清算、利益平衡以及村级遗留的各种问题，都极易引起社会稳定、相关问题的信访上访，应当提前谋划应对。

　　三、问题风险应对措施和对策建议

　　1.调配人员，加大宣传，保证在改革中村级工作连续性。人是改革工作关键要素，必须依靠组织选好用好留用人员，及时确定备选人员，调配好人员，这有利于确保改革工作不断档、不脱节。备选人员应提前熟悉村务、了解工作，才能开展好工作。及时确定专人在村级建制改革过程中做好做实政策宣传和舆论正确引导，确保不发生系统性、区域性涉诉涉访风险。重点围绕构建适应城乡发展一体化要求的现代化村级建制管理和社会治理体系这一根本目标着力宣传推进改革进程，把村级建制调整后的村级驻地确定原则、与群众生产生活息息相关的事务，如出行、办事、医疗、教育、权证审批更换等等具体明确予以公示，消除群众对改革的顾虑，取得群众对改革工作的支持。

　　2.全面认真清理，保留证据，规范村务活动。对村级“三资”全面清理，掌握详实数据，安排专人严控“三资”的管理使用，在改革期间不宜产生涉及“三资”新的经济、经营活动。详细掌握村级债权债务情况，由专人负责收集保留相关证据；合并前的债权债务纠纷要有专人接替登记、办理，全程跟踪，专人负责保管档案材料，做好纸质、影像档案的移交归档。乡镇驻村干部要配合村上做好清理清算工作，严格执行“村财乡管”制度，特别是监管好印章使用，防止虚设以村级名义虚设经济活动引发涉诉涉访风险。

　　3. 着力诉源治理，多元化解矛盾纠纷。改革过程中，持续深入贯彻落实党的十九大、十九届四中全会关于加快推进社会治理体系和治理能力现代化的重要部署要求，不断探索矛盾纠纷多元化解机制，创新和发展“枫桥经验”，充分运用人民调解、行政调解、行业调解、社会调解、律师调解等多元解纷方式解决改革中出现的各类矛盾纠纷，严格落实风险源头排查化解责任，及时进行矛盾纠纷分析研判，形成源头预防、排查、化解纠纷合力。坚持预防为主，抓早、抓小、抓快、抓好，对矛盾纠纷和不稳定因素快速反应、消除在萌芽状态、化解在初始阶段。

　　4.做好信访上访的应对。加大改革政策宣传解释工作，及时发现掌握村级建制调整改革推进中产生的各种负面舆情，及时回应、及时研判、及时跟踪、及时处置、及时清除负面影响，营造良好的舆论氛围。及时做好村干部去留思想疏导、生产生活帮扶工作。对债权债务的化解、收益分配、入股入资、资产资金流失等加大化解力度和法律政策的宣传解释，引导行为人依法依规主张权利、从事经济活动，不发生违法违纪行为。对有关部门要认真落实主体责任，畅通表达诉求通道，加强相关政策宣传解释和信访接访工作，防止发生非访和越级访。法院派出法庭应主动配合参与改革，适时为乡镇改革涉法问题提供建议和参考，帮助化解矛盾纠纷。县级、乡镇（街道）要组织精干的群工队伍，防止因处置不当引发群体性事件，甚至出现到省进京的上访，做好思想心理疏导，确保改革过程中涉诉涉访风险值降到最低，保障村级建制改革工作顺利开展。