农村土地承包经营纠纷相关问题研究

　　芦山县人民法院 王娟

　　随着社会的发展和城乡一体化建设，农村土地承包经营纠纷案件持续飙升，成为司法审判的又一重点案件，但由于农村土地承包经营纠纷具有较强的政策性，其争议化解途径多元化，容易导致救济途径混用，成为司法审判的难题。笔者从以下两方面出发，结合司法案例，谈一些粗浅的看法和认识。

　　一、农村土地承包经营纠纷现状

　　近年来，随着农村经济改革不断深入、国家对农村土地各项普惠政策的实施，诉诸法院的农村土地承包经营纠纷案件数量迅速攀升（如图1），已然成为社会稳定和谐的又一重大不利因素。由于农村土地承包经营纠纷呈复杂、多样，容易引发社会不稳定等诸多特点，进入诉讼程序后，给司法审判和执行工作带来诸多难题，应当引起审判人员的高度重视。特别有些案件在进入诉讼程序之前，由于事实真相溯源久远，当事人已多次到各行政部门反映，未能得到解决，进入审判程序，若不妥善处理，只注重法律效果，易引发涉诉风险。

　　（一）原因分析。

　　1.社会发展。农村土地作为农民生活的主要来源和基本

　　保障，是农民最基本的生产资料，与农民利益密切相关，农民对土地的渴望是基于其朴素的生存和发展权利，也是农村经济发展的原始动力。由于社会的发展，农民的法制意识不断增强，逐渐开始利用法律武器维护自己权益。

　　2.政策影响。农村土地承包经营纠纷诱发因素极大的受政策影响。自国家取消农业税后实施一系列惠农政策，加之农村经济改革不断深入和城乡一体化进程的不断加快，农村土地尤其是城市周边的农村土地潜在价值不断显现，农村原有利益格局被打破，由此导致的新问题、新矛盾不断凸显。

　　3.历史遗留问题。我国继续实行保持土地承包关系稳定并长久不变政策，提倡“增人不增地，减人不减地”思想。各地区又一次对农村土地进行确权颁证。从短期来看，服务农村承包地确权颁证工作符合维护农村社会稳定的要求。但由于现有登记基本参照98年土地承包时，集体组织与农户签订的土地承包经营权合同。而当时合同签订时立法不全，合同内容模糊、事项简单、土地四至边界不清、甚至错误，致使证书不仅起不到明确权属作用，反而成为滋生矛盾纠纷的源泉。

　　（二）争议特点。

　　1.争议主体多样性。土地承包经营权纠纷是指当事人间因承包土地的使用、收益、流转、调整、收回以及承包合同的履行等事项发生争议。它既可能发生在承包土地的农民之间，也可能发生在承包土地的农民与农村集体经济组织或者自治组织之间，还可能发生在农民和其他单位或者个人之间。

　　2.争议呈多元化趋势。农村土地承包经营纠纷或因土地承包经营权合同内容不清，耕种土地时没有明显地界，相互侵占，引发边界争议；或因土地互换、代耕等情况，因历时久远，知晓情况的人员离世，导致土地使用权属争议；或因土地流转合同不规范，多为口头达成协议，有的达成协议，后因政策变化，事后引发争议；或因土地征收补偿、登记瑕疵、证地不符、土地撂荒、开荒私占等等多种因素，且各类纠纷适用的部门法规定不一致，因此较单一性争议审理困难。

　　3.特有的政治属性。我国农村集体所有和国家所有由农民集体使用的土地，依法实行土地承包经营制度，该项制度是我国集体所有制执行的一种有效的、可行的土地利用方式。土地承包经营权实质是对他人之物享有的使用、收益的用益物权，而这里的他人指的是国家和集体。因此该项权利是反映我国经济体制改革中农村承包经营关系的新型物权，其权利的取得、变更、消灭都有行政权力干预。农村土地承包经营纠纷贯穿土地承包经营权取得、变更、消灭全程，由此也具有政治性。

　　4.争议类型复杂多变。农村土地价值经过政策影响变化，农村土地承包经营纠纷也随之变化，需要不断更新审判方式。从1982年第一次实行家庭联产承包责任制，一定程度上提高农民生产积极性，但在税费负担沉重情况下，农村“人地矛盾”是以“人税矛盾”的形式表现，因为太多的田地，意味着更多的赋税，在家庭人口减少的情况下，农民要求“减人减地”。农业税取消后，“人地矛盾”因为利益驱使倒置过来，以往形成调和矛盾的做法反而会使矛盾更加尖锐。再随着农村经济改革不断深入和城乡一体化进程的不断加快，一些深层次和城乡统筹发展伴生的新矛盾新问题凸显，经过多年积累的裁判规则和标准又无法应用。

　　5.多数农村土地承包经营纠纷溯源久远，认定事实困难。为查明土地争议案件事实，多数案件需要溯源至1998年土地承包，甚至1982年土地承包，还原当时事实真相。然而当时农民的文化水平普遍较低，法律知识欠缺，而村委作为集体财产的所有人和管理人，处于强势地位，当时的执法工作机制又不健全，土地承包、经营权流转不规范，程序不合法无可避免。加之，村民之间土地互换、口头协议，由于集体组织工作人员变动，或知晓“内情”的老人离世，调查事实真相困难。

　　（三）对策建议。

　　1.对于涉及土地承包、土地承包经营权流转的主体不合法、不规范，土地承包、流转、解除合同的程序不合法，侵犯农民合法权益的，要严格依法办案，主动调查取证，切实保护农民合法权益。

　　2.对于土地承包经营民事纠纷，应更加注重调解。我国农村法律知识普遍欠缺，许多农民对诉讼程序一无所知，并懂举证责任、举证期限等证据规则，审判员若严格依程序办事，简单裁判，容易造成“案了事不了，官了民不了局面”。调解作为东方经验，在处理农村土地承包经营纠纷案件中显得尤为重要。因此要抓住主要矛盾，听取各方意见，平衡各方利益，加大调解力度，并加强对基层民事调解委员会的指导工作，争取将纠纷平和地化解在基层。

　　二、司法审判难点

　　土地承包经营权纠纷是民事诉讼受案范围，土地权属纠纷是行政诉讼受案范围，司法实践中容易混淆，极大浪费司法资源，损害司法公信力。农村土地承包经营纠纷可能发生在土地承包经营权设立、存续和消灭整个过程，而每个过程发生争议适用的审判程序又不相同，甚至存在民、行交叉适用情况。由于农村土地争议的特殊性，涉及农村土地承包经营纠纷化解方式，最凸出的行政、民事救济途径（如图2）。但土地争议的类别多样化，化解程序二元化，导致行政、民事交叉，实践中两个程序容易混用，引起当事人、行政机关、人民法院对救济途径的争议。

　　三、典型案例

　　南宁市江南区吴圩镇永红村定文坡第二村民小组杨立宇等131人诉南宁市江南区吴圩镇人民政府、南宁市江南区吴圩镇永红村定文村第二村民小组村民黎光永等48人土地使用权行政裁决纠纷一案（广西壮族自治区高级人民法院行政判决书（2016）桂行再16号）。该案争议的核心焦点是吴圩镇政府以黎光永等人管理使用事实为依据，将“骆罗三”山塘使用权确定给黎光永等人的行政行为是否符合法律规定。该案经一审、二审、再审，历时5年。一审法院以土地使用权行政裁决纠纷处理，二审依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，认为是民事诉讼受案范围，认为一审对纠纷性质认定不当，予以改判。再审法院认为承包经营权纠纷的前提是承包经营事实的存在。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条的规定，发包方应当与承包方订立书面承包合同。本案争议双方均未能提供涉案山塘的承包经营合同或者土地承包证书，故没有证据证明存在承包经营事实。并且，本案双方明确表明争议的是“骆罗三”山塘的使用权，且均未主张以承包经营事实为取得该山塘使用权的根据，吴圩镇政府认定本案为土地使用权纠纷并进行调处，并无不当。且本案是个人之间的土地使用权纠纷，吴圩镇政府具有调处的职权。撤销南宁市中级人民法院（2013）南市行一终字第59号行政判决；维持南宁市江南区人民法院（2013）江行初字第1号行政判决。

　　（一）原因分析。

　　1.二元化争议解决模式。我国现有法律体系下，实行行政诉讼与民事诉讼分立，不同争议类型适用不同诉讼救济程序。包括先民事后行政型争议化解方式和先行政后民事型争议化解方式。然而对于行民交叉类案件，当事人在选择救济途径时，只能选择其中一个诉讼程序，由于当事人法律知识欠缺，混淆诉讼程序在所难免。加之农村土地承包经营纠纷类别多样，既可能因民事争议引发行政纠纷，也有可能是行政行为引发民事争议。而一旦基础争议事项的事实属性识别不清，极为可能导致以行政诉讼程序审理民事争议，也可能导致依法以民事诉讼程序审理行政争议。

　　2.法律理解偏差。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定:“因土地承包经营发生纠纷，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”这条所指“向人民法院起诉”包含行政诉讼和民事诉讼。由于民事和行政程序受案范围不一致，但对于土地所有权和土地使用权争议的判断标准和相关土地争议行民交叉案件应否适用人民政府处理前置规则，在审判实务中一直是法律认定与适用的难点。不同法院、不同法官之间对该问题的认定也不一致，因而出现农村土地争议救济途径适用错误情况。

　　（二）对策建议。

　　1.正确理解法律。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条 下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。 集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。该解释第一条就对农村土地民事纠纷受案范围作了明确规定，表明实践中行民混用情况屡见不鲜。为准确划分行、民受案范围，该条列明的有且只有五项，无兜底，并且每项均表明的是土地承包经营权已经存在，即农村土地承包经营纠纷民事受案前提是承包经营事实已经存在。

　　2.土地承包经营权整体动态分析。农村土地承包经营权本身就是一个土地承包合同的签订、农村承包地的取得和土地承包经营权存续的过程。在土地承包合同签订、农村土地承包经营权取得和存续的整个过程，农村土地承包经营纠纷均可能发生，即农村土地承包经营纠纷的阶段性特征与土地承包经营权取得和存续的阶段性是完全相符的。相应的行政争议与民事争议之产生当然也具有时间先后顺序。具体而言，以土地承包经营权取得与存续次序为依据，农村土地承包经营纠纷主要包括土地承包资格取得、土地承包合同订立、土地承包合同履行、农村土地确权登记争议和土地承包经营权侵权五种类型，因不同类别属性不同，适用相应诉讼程序。对于土地承包资格争议，若因户籍登记产生争议，适用行政诉讼程序，若单独资格争议应依赖村民组织自治，不应通过诉讼程序解决。对于土地承包合同订立争议，因乡镇政府负有农村集体土地承包及承包合同管理职责。农户因村集体组织不发包二没有实际取得土地承包经营权的，有权要求乡镇政府履行相关监督管理职责，行政政府应当依法作出答复，否则构成行政不作为，应通过行政诉讼程序解决。土地承包合同履行实际是民事争议，应当适用民事诉讼程序。农村土地确权登记争议，是行政处理前置，若引发民事争议，也应当先行政后民事诉讼程序。土地承包经营权侵权纠纷，因土地承包经营权也是一种对世物权，受到任何不法侵害，依法应予保护，属于民事诉讼受案范围。

　　3.总结案件争议焦点。一般而言，案件争议焦点是是否存在土地使用权争议的，应当由政府先行处理，属于行政案件受案范围。案件争议焦点是是否存在土地被侵占的事实，属于民事受案范围，即农村土地承包纠纷必须是土地承包经营权已经存在。